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區域協調發展需要跨區域協同立法

交通運輸是全國各地區域一體化發展普遍選擇的破題領域。今年是南京都市圈發展規劃落地的起步之年，“十四五”期間都市圈各城市將重點發力互聯互通，即將通車的寧句城際軌道是讓規劃從圖紙成為現實的先行一筆。

跨界新動作帶來治理新課題。軌道交通建設運營跨市界，意味著不同行政區域存在管理主體、執法依據、執法標準等方面的差異。南京市人大法制委主任委員姚正陸表示，這就迫切需要在硬件基礎設施通達的基礎上，統籌制度設計，構建綜合協同一體化聯動體系，為實現跨區域、同城化管理功能提供法治保障。

今年5月，第三次南京都市圈城市人大常委會主任聯席會議年度行動計劃正式確立“實質性推進區域協同立法探索”的任務后，南京市人大常委會迅速啟動正式立法程序，抓住問題核心，明確立法體裁，提出以“小快靈”方式分別出臺法規性決定的動議，鎮江市人大積極響應。立法過程中，兩市共同研究圍繞建立一體化協同機制，推動“分段而治”轉為“有機整合”的目標相向而行，并專題調研廣（州）佛（山）線跨市運營管理的做法、了解上海—昆山地鐵執法銜接情況。

本決定先后作了十幾次修改完善。據姚正陸介紹，決定由兩市分別依法授權，強化制度對接，實現列車車廂內的執法主體、行為規范和管理標準的統一；在南京市，則注重與既有的《南京市軌道交通條例》關于乘客行為的規范保持一致，維護全市法規體系穩定和內在和諧，降低守法、執法成本。

授權運營單位行使車廂內相應管理權限

開展協同立法，出發點是解決跨市域軌道交通線路在不同城市內的執法問題，因此跨區域如何執法這一核心條款備受關注。

決定規定，由寧鎮兩市人民政府共同確定軌道交通經營單位，根據本決定授權，行使軌道交通列車車廂內運營安全、設施容貌、環境衛生、乘車秩序等的相應管理權限，并在授權范圍內實施罰款等行政處罰。這一規定如何貫徹落實？句容市副市長徐飛表示，南京、句容兩地政府共同研究決定，指定同一家軌道交通經營單位作為執法主體，負責行使寧句城際軌道交通全線范圍列車車廂內的執法權。

“決定的頒布實施，為寧句線開通運營及時提供了法治保障，解決了跨市域列車運營同城化管理問題，實現了列車車廂內的執法主體、執法事項和執法尺度的統一。”作為都市圈核心城市和建設運營牽頭方，南京市地鐵集團副總經理蔡玉萍表示，他們將做好相關執法培訓工作，傳授專業技能，加強執法標準化建設和管理，促進全線執法標準一體化；將構建跨市域綜合執法管理信息平臺，實現統一調度、執法協同、應急聯動以及信息共享；將在兩市人大和司法部門的大力支持和指導下，建立跨市域執法網絡化保障體系。

參與了決定出臺前的專家論證及研討的東南大學法學院副教授顧大松認為，經兩市人民政府共同確定的軌道交通經營單位的公共事務管理主體身份得到確定，不僅可依法規授權實施行政處罰，同時其行政法上的公共組織身份也得到確認，可根據軌道交通運營實際需要行使相關公共管理權限，從而更利于軌道交通公共秩序與安全的維護，更好地為乘客提供服務。

對列車車廂以外，車站、隧道、軌道等區域的活動如何規范？徐飛介紹，句容市政府已制定相應管理辦法，明確了寧句城際軌道交通句容地鐵保護的范圍、職責和相應管理要求等，建立了地鐵派出所和交通綜合執法大隊軌道保護中隊，具體負責保護區內規劃、在建、運營線路的巡查執法，以及地鐵車站、車廂內文明執法及票務稽查管理等工作。

為跨市域城市軌道交通立法提供參考

當天，句容市民陳倩女士體驗了即將通車的寧句軌道交通。她表示：“以前從句容到南京市區，除了坐大巴車、公交車就是開私家車，但是坐車換乘很繁瑣，開車停車費也很貴，交通出行很不方便。現在，地鐵開到了家門口，去南京真的是超級方便。這不僅讓我們在出行方式上會有更多的選擇，而且出行的便捷讓我們的生活品質有了相當大的提升。”

與市民共同體驗飛馳的地鐵后，句容市交通運輸局局長彭長江說：“句容終于邁入了地鐵時代，它的開通豐富了全市人民的生活內涵，助推了樞紐經濟的提檔升級，加速了兩地之間的融合發展。”他表示，川流不息的地鐵必將加速載著句容這輛“經濟快車”迎來都市圈、一體化發展進程中的新機遇。鎮江市人大常委會法工委主任張蕾也認為，實施在即的決定將有力助推鎮江特別是句容的經濟社會發展，也為推進寧鎮揚一體化、鎮江加速融入南京都市圈提供了有力法治保障。“決定抓住跨市域軌道列車車廂內的管理和執法這一‘小切口’進行制度設計，及時解決毗鄰區域發展中的堵點難點問題，既是‘小快靈’立法的生動實踐，也為后續開展‘小快靈’立法提供了良好的示范引領。”

記者了解到，根據規劃，寧馬、寧揚、寧滁線將于12月底開工建設。寧句線跨市域協同執法的實踐，也會成為解決新的城際軌道交通執法問題的參考方案。“決定打造了開放性的法規范本，既指導即將建成運營的寧句線的執法實踐，也為南京都市圈今后更大范圍的交通互聯預留制度接口。”姚正陸表示，要以軌道交通協同立法為契機，關注和研究南京都市圈未來的立法動向，探索全方位、多層次的立法協作新路徑，開展跨市域生態環境保護共同治理、民生福祉、流域生態保護等方面的立法調研，與兄弟城市協商確定立法項目，為南京都市圈更高質量一體化發展構筑良好的法治環境，提供有力的法治保障。